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重磅!今年中央一号文件明确提出“总方针”和“总抓手”,上海下一步该如何落实?
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发表时间:2019-02-20 17:15

2月19日,新华社受权发布《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(以下简称《意见》)。这份2019年中央一号文件开宗明义指出,今明两年是全面建成小康社会的决胜期,“三农”领域有不少必须完成的硬任务。《意见》明确指出,要坚持农业农村优先发展总方针,以实施乡村振兴战略为总抓手。

自党的十九大正式提出“实施乡村振兴战略,坚持农业农村优先发展”以来,党中央、国务院采取一系列重大举措,印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》、《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》等文件,为指导各地区各部门分类有序推进乡村振兴拟出“时间表”和“路线图”。上海如何积极探索超大城市的乡村振兴举措,将“优先发展”落在实处?

提高站位,系统谋划乡村振兴

上海是城市化高度发达的城市。2017年上海城市化率达到87.7%,位居全国榜首。但中心城区人口密度过于集中,外环内664平方公里的区域集聚了接近一半的常住人口,人口密度达17056人/平方公里,高于韩国首尔市和日本东京都区。而上海的宝山、闵行、浦东外围以及嘉定、松江、青浦和奉贤、金山等9个涉农郊区占到上海陆域总面积85%左右,地域面积广,经济密度低,有较大的环境承载空间。这表明郊区村镇发展对上海发展具有重要意义,理应承载重要功能。

欧美发展历程表明,在进入城市化成熟阶段,人口迁移会经历从城到郊,进而到镇的历程。很多大企业总部也并非设在大都市区,而是设在小城镇上。如原联邦德国在城市化率超过70%以后,通过完善产业基础设施和功能区布局规划,强化小城市和镇的产业配套与服务功能,增强其对大企业的吸引力,促进大企业向小城市和镇布局,推动城乡协调发展。因此,借鉴世界大城市发展经验,上海率先实现城镇化和逆城镇化协调发展、相得益彰,极其可能也极其必要。一方面可以疏解中心城区非核心功能,实现中心城区的逆城市化;另一方面可以促进郊区人口城镇化,推动部分农民市民化,将产业与人口逐渐引导到郊区城镇;同时,有选择性地加大对保留乡村的发展支持力度。这将是上海未来城乡发展空间的重大调整,由此将拓展上海发展的战略空间,增强上海发展的动力活力,更将重塑上海发展的城乡格局。

扬长补短,统筹推进乡村振兴

实施乡村振兴战略,大力发展六次产业是上海解决农业农村发展问题的根本途径。虽然上海农业占比越来越小是必然趋势,但乡村的多功能性愈发凸显更是必然趋势。上海发展现代农业,不仅应该体现在设施农业、种源农业、精细农业、高效生态农业上,而且还可以和其他产业融合。乡村所具有的生态、文化、观光、休闲,辅之以部分生产功能(主要指供城市所需的生鲜农产品)不可或缺。未来村镇不仅是重要的居住空间,还是打响“上海制造”品牌、弘扬“江南文化”、吸引创新创业群体的重要发展空间。

一是,保留大片的农用地和田园风貌,为上海建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市擦亮生态特色和筑牢绿色底色。世界上许多人多地少的发达国家如英国、荷兰等都是保护乡村和采用绿带缓冲区等多样化模式倒逼提高城市建设用地效率。上海锁定规划建设用地总规模负增长,要求建设用地总量控制在3200平方公里以内,防止城市无限制扩张,就需要在城乡规划体系中通过一系列政策实现对城市规模的控制,尊重保护乡村独特风貌,使城市更加紧凑、城镇更具特色、乡村更加宜居,守住美丽上海的底色,而不是千城一面、千村一面的城市形态。

二是,要把江南乡村优秀文化遗产和现代文明要素结合起来,把保护传承和开发利用有机结合起来,塑造上海新的发展动能。上海自古以来就是鱼米之乡,以距今6000-7000年的“上海第一稻”为发端,到元朝松江府乌泥泾镇(今上海市徐汇区华泾镇)黄道婆传授先进的纺织技术以及推广先进的纺织工具,开启了古代植棉业和加工业的结合。上海现有15个历史文化名镇名村,分布在浦东、青浦、金山、松江、嘉定、闵行、宝山等地。这些名镇名村各具特色,是上海传统镇村风貌的典型代表。这些具有农耕特质、民族特色、江南地域特点的乡村物质文化遗产和古镇、古村落、古建筑,是不可复制的文化瑰宝;这些活态的乡土民间艺术、手工技艺、民俗活动等非物质文化遗产,是历史传承的文化基因。它们是城市的根之所系,也是产业发展新的动力源。

规划引领,实现乡村振兴战略“多规合一”

此次《意见》明确提出强化乡村规划引领,把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作,实现规划管理全覆盖。上海实施乡村振兴战略提出了“三步走”的思路。到2020年,乡村振兴取得重要进展,初步实现农村布局相对合理、产业融合发展、人居环境整洁、基础设施完善、公共服务健全、农民生活宽裕。到2035年,乡村全面振兴,农业农村基本实现现代化,努力把都市农业和郊区农村建成可持续发展的示范区和宜居城市的后花园,与上海建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市相得益彰。到2050年,实现更高水平的农业农村现代化、城乡深度融合、人与自然和谐发展。

在规划层面,需要市区两级统筹协调,将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到全域范围,实现一个市区一本规划、一张蓝图,解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。因此,有必要对上海现有84个涉农乡镇和1590个村进行系统梳理,统筹村镇发展空间结构,根据《上海市产业地图》绘制村镇发展现状图和规划图,分类施策。将村分为城郊融合型、集聚提升型、特色保护型和搬迁撤并型四大类。探索严守“离房不失房、离地不失地”、“建设用地只减不增、基本农田只增不减”两条底线前提下,实现承包地流转、宅基地使用权流转、集体建设用地盘活,改变目前农地规模细碎、村庄布局小散乱、集体建设用地使用效率低下的局面。从市级层面,对不同区、镇特别是非城关镇赋予吸纳产业与人口制订差别化落户政策环境。对确定为需保留发展的重点村进行生态修复与田园综合体建设,形成中心城区、新城新区、特色城镇、美丽乡村协调发展的特大型城市市域城乡体系。

制度创新,实现乡村振兴战略落地见效

《意见》提出,要全面深化农村改革,激发乡村发展活力。乡村振兴不是“撒胡椒面”,要根据具体情况精准施策。

对位于城市近郊区以及城关镇所在地的城郊融合型村庄,鼓励引导农民率先进镇,鼓励引导村民依法自愿有偿退出农地承包经营权和宅基地使用权,保留集体资产收益分配权。由区、镇成立强村公司,负责土地收储和动迁居民社区建设,探索村集体资产委托强村公司代管,进城农户变成股东,实现村级经济和百姓收入共同增长。通过宅基地置换方式,让农民以自愿方式,按照相关标准换取城镇住房。这些住房既可以通过土地复合出让的方式,在城镇商品房建设中参照保障性住房建设标准农民安置房,也可以单独选址集中建设动迁社区,房屋具有完全产权。使村民带资进城入镇生活居住,逐渐完成向市民转变。

对拟保留的集聚提升型、特色保护型和撤并搬迁型三类村庄,探索农村“三块地”改革试点,加快打造具有江南水乡特征和大都市郊区特色的都市田园乡村。一是统筹利用生产空间,实现适度规模经营。通过宅基地整理和村庄布局调整,合理划定粮食生产功能区、蔬菜生产保护区和特色农产品优势区。加大农村承包地流转力度,做大都市现代绿色农业规模,以农地规模化促农产品标准化、品牌化建设。二是持续改善乡村风貌,打造生态宜居美丽家园。遵循乡村传统肌理和格局,制定村庄建设规划,从农田整治到美化庭院,从美丽乡村到绿水青山,合理布局生产生活生态空间。推动农民集中居住,对原有宅基地进行归并,对住宅作评估,就地完善、就地提升、就地改造、就地平衡。适合保留的住宅建筑,由村负责统一改建,发展民宿、“双创”等新产业,新业态;不适合保留的则由村负责拆除。加快建设配套齐全的农民集中居住点,既解决老旧住房改造、6层以下加装电梯等问题,又集约节约利用土地,提升资源利用效率。对于宅基地空置、暂时又不愿意流转,加强规范管理,不能用于群租、不得用于经营,维护好乡村良好秩序和环境。三是盘活集体沉睡资产,壮大集体经济和促进农民长效增收。以要素市场化改革为突破口,着力推动农村资源入市、城市资本下乡,激发转型发展动力,实现一二三产业融合发展。同时,鼓励有条件的村利用各级补助资金和节余资金,以盘活资源、新建固定资产、购建城镇物业等方式发展物业经济,从而增加农民的经营性收入和财产性收入。

总之,上海深入实施乡村振兴战略,要坚持重视做好中心城区工作的同时,更加注重郊区发展,发挥产业、人才、资金、信息优势,在干部配备上优先考虑,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排。要进一步加强组织领导、转换思维方式、提高规划能力、破解突出难题,注重协同联动。以创新城乡融合体制机制为突破口,更好地调动激发乡村内部活力、优化发展外部环境,有效释放乡村资源价值,有力推动村镇建设,做强都市农业,做美都市田园,致富都市农人,做新时代中国特色社会主义超大城市城乡融合发展的示范者、乡村全面振兴的引领者。


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